Il Ricongiungimento Familiare e più importante del buon andamento dell’amministrazione “sentenza”

ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio di legittimita’ costituzionale dell’art. 17 della legge
28 luglio 1999, n. 266 (Delega al Governo per il riordino delle
carriere diplomatica e prefettizia, nonche’ disposizioni per il
restante personale del Ministero degli affari esteri, per il
personale militare del Ministero della difesa, per il personale
dell’Amministrazione penitenziaria e per il personale del Consiglio
superiore della magistratura), promosso con ordinanza del 26 aprile
2007 dal Tribunale di Treviso nel procedimento civile vertente tra
Ferrara Michelina e l’Istituto «Cesana Melanotti» di Vittorio Veneto,
iscritta al n. 824 del registro ordinanze 2007 e pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 2, 1ª serie speciale,
dell’anno 2008.
Visto l’atto di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nella Camera di consiglio del 7 maggio 2008 il giudice
relatore Sabino Cassese.
Ritenuto in fatto
1. – Il Tribunale di Treviso in funzione di giudice del lavoro,
con ordinanza del 26 aprile 2007, ha sollevato questione di
legittimita’ costituzionale dell’art. 17 della legge 28 luglio 1999,
n. 266 (Delega al Governo per il riordino delle carriere diplomatica
e prefettizia, nonche’ disposizioni per il restante personale del
Ministero degli affari esteri, per il personale militare del
Ministero della difesa, per il personale dell’Amministrazione
penitenziaria e per il personale del Consiglio superiore della
magistratura), per violazione dell’art. 97 della Costituzione.
La norma impugnata stabilisce che «Il coniuge convivente del
personale in servizio permanente delle forze armate, compresa l’Arma
dei carabinieri, del Corpo della Guardia di finanza e delle Forze di
polizia ad ordinamento civile e degli ufficiali e sottufficiali
piloti di complemento in ferma dodecennale di cui alla legge 19
maggio 1986, n. 224, nonche’ del Corpo nazionale dei vigili del
fuoco, trasferiti d’autorita’ da una ad altra sede di servizio, che
sia impiegato in una delle amministrazioni di cui all’articolo 1,
comma 2, del decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29, ha diritto,
all’atto del trasferimento o dell’elezione di domicilio nel
territorio nazionale, ad essere impiegato presso l’amministrazione di
appartenenza o, per comando o distacco, presso altre amministrazioni
nella sede di servizio del coniuge o, in mancanza, nella sede piu’
vicina».
1.1. – Il rimettente riferisce che il giudizio principale ha
tratto origine dal ricorso di una dipendente di un Istituto pubblico
di assistenza e beneficienza (IPAB), coniugata e convivente con un
militare di carriera trasferito d’autorita’ ad altra sede di
servizio. La ricorrente del giudizio a quo, a fronte del rifiuto
dell’amministrazione di appartenenza di accogliere la sua domanda di
essere comandata presso la Unita’ sanitaria locale di Civitavecchia,
luogo in cui si trova la nuova sede di servizio del coniuge, ha
dapprima ottenuto dal giudice un provvedimento cautelare di condanna
dell’Istituto a disporre il comando e, con successivo ricorso, ha
chiesto la conferma della misura cautelare nonche’ il risarcimento
dei danni, per avere l’Istituto, prima dell’ordinanza del giudice,
immotivatamente negato il diritto previsto dalla disposizione
impugnata.
1.2. – Ad avviso del giudice rimettente la disposizione impugnata
attribuisce al dipendente pubblico, coniuge di militare trasferito di
autorita’, un vero e proprio diritto soggettivo al ricongiungimento,
per realizzare il quale il legislatore ha individuato diverse
modalita’ possibili: il trasferimento, che «puo’ avvenire d’ufficio,
se attuato nell’interesse dell’amministrazione, o su domanda, se
nell’interesse del dipendente, ed ha carattere di definitivita»; il
comando, il quale, «al pari del distacco che nasce da prassi
amministrativa», «ha natura eccezionale e temporanea», «e’ attuato
nell’interesse dell’amministrazione» e prevede che il dipendente
resti nella pianta organica dell’amministrazione di provenienza.
Secondo il Tribunale di Treviso, gli istituti del comando e del
distacco vengono, in base alla norma impugnata, eccezionalmente
utilizzati nell’interesse del dipendente, anziche’, come di regola
avviene, in quello dell’amministrazione. Tale utilizzo «anomalo», e
«senza alcun limite», secondo il rimettente, comprimerebbe
irragionevolmente gli interessi dell’amministrazione di provenienza,
che sarebbe costretta, per sostituire la persona comandata, ad
assumere personale temporaneo per far fronte ad esigenze permanenti,
dovendo altresi’ retribuire la persona comandata in aggiunta a quella
che la sostituisce e sopportare un «divario permanente» fra la
propria dotazione organica e il personale effettivamente in servizio.
Il giudice rimettente ritiene, in punto di non manifesta
infondatezza, che un «equo contemperamento degli interessi in gioco»
si realizzerebbe solo utilizzando esclusivamente l’istituto del
trasferimento ai fini del ricongiungimento, oppure prevedendo la
trasformazione del comando in trasferimento definitivo dopo un
ragionevole lasso di tempo. Pertanto, il Tribunale di Treviso chiede
la dichiarazione di illegittimita’ costituzionale, per contrasto con
il principio di buon andamento di cui all’art. 97 Cost., della norma
impugnata, «nella parte in cui prevede il diritto, senza limite
alcuno, del coniuge convivente del personale delle forze armate e di
polizia, trasferiti d’autorita’ da una ad altra sede di servizio, che
sia impiegato in una amministrazione pubblica ad essere impiegato per
comando o distacco, presso altre amministrazioni nella sede di
servizio del coniuge o, in mancanza, nella sede piu’ vicina».
Ad avviso del giudice rimettente la questione e’, infine,
rilevante, alla luce delle «circostanze di fatto e [del]le
argomentazioni in diritto suesposte».
2. – E’ intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello
Stato, osservando che la questione di legittimita’ e’ inammissibile
e, comunque, non fondata.
L’Avvocatura generale dello Stato ritiene la questione
inammissibile eccependo, in primo luogo, il difetto di motivazione
sulla rilevanza, atteso che il giudice rimettente non avrebbe
sviluppato alcuna argomentazione per dimostrare che le Istituzioni
pubbliche di assistenza e beneficienza, tra cui l’ente da cui dipende
la ricorrente del giudizio principale, rientrino nell’elenco
tassativo di amministrazioni pubbliche di cui all’art. 1, comma 2,
del decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29 (Razionalizzazione
dell’organizzazione delle amministrazioni pubbliche e revisione della
disciplina in materia di pubblico impiego), sostituito dall’art. 1
del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 (Norme generali
sull’ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni
pubbliche), e, quindi, nell’ambito di applicazione della disposizione
censurata. Ne’ il rimettente avrebbe spiegato, secondo la difesa
erariale, in quale modo il comando della dipendente arrechi un
effettivo danno al datore di lavoro.
In secondo luogo, la difesa erariale eccepisce il difetto di
motivazione in ordine alla non manifesta infondatezza, in ragione
della mancata ricostruzione del quadro normativo da parte del giudice
rimettente.
Infine, secondo l’Avvocatura generale dello Stato, la questione e’
inammissibile perche’ il giudice rimettente chiederebbe in realta’
una pronuncia additiva, o comunque una modifica del regime del
rapporto, che non e’ costituzionalmente «obbligata».
Nel merito, l’Avvocatura generale dello Stato ritiene la questione
non fondata, dovendo ritenersi che la norma impugnata realizzi un
contemperamento non irragionevole fra diversi interessi
legittimamente perseguiti dal legislatore. Secondo la difesa erariale
la disposizione censurata, in particolare, per un verso,
assicurerebbe una accentuata mobilita’ del personale militare,
contribuendo al buon andamento di un settore fondamentale della
pubblica amministrazione, come quello delle forze armate, e, per un
altro verso, favorirebbe la ricongiunzione familiare, tutelando un
altro fondamentale bene costituzionalmente garantito, come il diritto
all’unita’ familiare.
Considerato in diritto
1. – Il Tribunale di Treviso, in funzione di giudice del lavoro,
ha sollevato questione di legittimita’ costituzionale dell’art. 17
della legge 28 luglio 1999, n. 266 (Delega al Governo per il riordino
delle carriere diplomatica e prefettizia, nonche’ disposizioni per il
restante personale del Ministero degli affari esteri, per il
personale militare del Ministero della difesa, per il personale
dell’Amministrazione penitenziaria e per il personale del Consiglio
superiore della magistratura), con riferimento all’art. 97 della
Costituzione, nella parte in cui prevede il diritto, senza limite
alcuno, del coniuge convivente del personale delle forze armate e di
polizia, trasferiti d’autorita’ da una ad altra sede di servizio, che
sia impiegato in una amministrazione pubblica, ad essere impiegato,
per comando o distacco, presso altre amministrazioni nella sede di
servizio del coniuge o, in mancanza, nella sede piu’ vicina.
2. – Vanno preliminarmente disattese le eccezioni di
inammissibilita’ sollevate dalla difesa erariale.
Sotto il profilo della rilevanza, il giudice rimettente ha
accertato la natura giuridica pubblica dell’istituzione da cui
dipende la ricorrente del giudizio principale e ha adeguatamente
descritto la fattispecie al suo esame, motivando sufficientemente in
ordine alla rilevanza della questione sollevata, sia ai fini del
giudizio relativo alla conferma del provvedimento cautelare di
condanna dell’amministrazione a disporre il comando, sia ai fini del
risarcimento del danno lamentato dalla ricorrente nel giudizio
principale.
Sotto il profilo della non manifesta infondatezza, malgrado
l’incompleta ricostruzione del quadro normativo e convenzionale
eccepita dalla difesa erariale, gli elementi indicati dal rimettente
costituiscono una motivazione sufficiente a giustificare il dubbio di
legittimita’ costituzionale prospettato.
Quanto, infine, alla formulazione del petitum, il rimettente,
seppure con alcune ambiguita’, non chiede alla Corte una pronuncia
additiva non costituzionalmente obbligata, bensi’ domanda, anche in
considerazione dell’assenza di un limite al diritto al
ricongiungimento, previsto dalla disposizione legislativa censurata,
la dichiarazione di illegittimita’ costituzionale della disposizione
stessa.
3. – La questione non e’ fondata.
La finalita’ dell’istituto del ricongiungimento del coniuge di
militare trasferito, previsto dalla disposizione impugnata, e’ di
tener conto contemporaneamente di due diverse esigenze: da un lato,
quella del buon andamento (art. 97 Cost.) dell’amministrazione
militare, la quale richiede un regime di piu’ accentuata mobilita’
del rispettivo personale, per cui e’ previsto un «trasferimento
d’autorita»; dall’altro lato, l’esigenza di tutela dell’unita’
familiare (art. 29, secondo comma, Cost.), che, in mancanza di tale
istituto, per il militare e la sua famiglia risulterebbe compromessa,
proprio a causa del particolare regime di mobilita’ che ne connota lo
status.
Il ricongiungimento e’, dunque, diretto a rendere effettivo il
diritto all’unita’ della famiglia, che, come questa Corte ha
riconosciuto, si esprime nella garanzia della convivenza del nucleo
familiare e costituisce espressione di un diritto fondamentale della
persona umana (sentenze n. 113 del 1998 e n. 28 del 1995). Tale
valore costituzionale puo’ giustificare una parziale compressione
delle esigenze di alcune amministrazioni (nella specie, quelle di
volta in volta tenute a concedere il comando o distacco di propri
dipendenti per consentirne il ricongiungimento con il coniuge),
purche’ nell’ambito di un ragionevole bilanciamento dei diversi
valori contrapposti, operato dal legislatore.
Inoltre, la legittimita’ di una disposizione legislativa, rispetto
al parametro dell’art. 97 della Costituzione, deve essere valutata
tenendo conto dei suoi effetti sul buon andamento della pubblica
amministrazione complessivamente intesa, non gia’ di singole sue
componenti, isolatamente considerate. Nel caso in esame, se e’ vero
che l’istituto del ricongiungimento sottrae un dipendente ad
un’amministrazione, e’ vero altresi’ che esso attenua i disagi
provocati dalla mobilita’ del dipendente di un’altra amministrazione.
Infine, non puo’ dirsi che il comando o distacco sia a tempo
indeterminato. Esso, infatti, e’ collegato al trasferimento
d’autorita’ del coniuge e dura finche’ questo permane.
In conclusione, ove si assuma una prospettiva piu’ ampia di quella
da cui il rimettente ha preso le mosse, che tenga conto sia del
complesso dei valori costituzionali in considerazione, sia degli
effetti che la norma produce sul buon andamento dell’amministrazione
pubblica in generale, deve ritenersi che la scelta del legislatore,
costituendo un bilanciamento non irragionevole delle esigenze e degli
interessi che vengono in rilievo, non si ponga in contrasto con
l’art. 97 della Costituzione sotto il profilo del buon andamento.

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